大型体育场馆(以下简称大型场馆)作为承办大型赛事的前提和必要物质基础,因年亚运会在我国的举办以及全运会、城运会等大型赛事申办制度的推行而引发了对其的庞大需求。虽然国内各级地方政府对大型场馆的需求日益高涨,但其动辄数亿元的投入,令地方财政捉襟见肘,原有的政府垄断供给模式已无法适应新时期各地对大型场馆的需求。加之大型场馆的投资数额大、沉淀成本高、外部性难以矫正和投资风险大等特点,致使其难以由市场单独供给,大型场馆的供给陷入市场失灵与政府失败的双重困境,供给严重不足。同时,以年奥运会部分场馆项目法人招标为标志,我国大型场馆供给体制进入了一个政府主导、社会参与、市场运作,充分利用各种市场化融资渠道和方式筹集资金,鼓励社会机构参与大型场馆供给的新阶段。国内一些省市在大型场馆的市场化供给方面也进行了积极的实践,在大型场馆供给中引入市场化机制已基本成为共识。但囿于对大型场馆市场化供给成功经验归纳、提炼的不足以及缺乏相关理论的支撑与指导等方面因素的制约,目前,我国大型场馆市场化供给进程十分缓慢。故在当前背景下,借鉴、归纳和提炼国内外大型场馆市场化供给的成功经验,积极探索大型场馆市场化供给模式及其有效途径,实现大型场馆的有效供给,是当前迫切需要研究、解决的问题。因而,就大型场馆的市场化供给问题进行研究在当前具有重要的理论和现实意义。

根据公共产品提供与生产相区分的理论,大型场馆的市场化供给包括提供与生产两个过程,无论是在大型场馆的提供过程还是在生产过程中引入市场化的操作手段我们都称之为大型场馆的市场化供给。

目前,我国大型体育场馆供给现状主要表现在供给主体多元并存,以学校为主。大型场馆供给方式以政府间接供给为主。虽然改革开放以后我国大型场馆供给方式逐步多样化,但采用市场化方式和志愿方式供给的大型场馆仍相对较少,现有大型场馆受其供给主体影响,多采用政府间接供给方式供给。非公有制经济主体积极参与大型场馆供给。截至到2003年底,我国现有5543个大型场馆中,由非公有制经济主体供给的大型场馆为303个,占全国总量的5.5%,其资金投入为16.2亿元。供给所需资金来源渠道趋于多元化,大型场馆提供与生产过程合一,在大型场馆的生产过程采用委托经营、企业化运营、服务外包等多种形式逐步引入市场机制。从近年来大型场馆供给的趋势来看,大型场馆供给数量递增,平均投入快速攀升成为其主要特征。

近年来各地大型场馆的供给状况有了较大改善,但在其供给中仍存在一些比较突出的问题,存在诸多弊端。

一方面大型场馆供给严重不足,受场馆布局、系统分布等因素的影响,供给不足问题较为突出。但另一方面在我国大型场馆供给中又存在比较严重的局部过剩问题,大型场馆供给不足与供给过剩同在。大型场馆供给过剩表现为两种形式,一种是相对过剩,另一种是绝对过剩。相对过剩指的是相对于当前的社会经济发展水平或经济发展的需要来说是过剩的;绝对过剩指的是大型场馆的供给绝对地超过了当前以及未来的需求,出现了大量的闲置。

虽然目前我国大型场馆的供给主体多元并存,但从大型场馆提供的实质和场馆的总体情况来看,其供给主体仍比较单一。根据笔者对国内161个大型场馆的问卷调查表明,其中153个大型场馆是由政府及其所属机构供给的。

在目前大型场馆提供与生产不分的现实下,大型场馆的运营状况不理想,运营成本过高,部分场馆常年亏损运营,依靠政府的财政拨款维持运作,每年需要大量的财政投入,以2004年为例,全国体育系统用于大型场馆的补助费用高达15.68亿元。部分经济欠发达地区的大型场馆,经营收入偏低,甚至没有收入,而财政拨款又非常有限,这使得相当一部分大型场馆难以维系。大部分大型场馆经营内容单一,经营水平低下,以场地出租和房屋租赁为主,除此之外没有开展任何经营活动。

目前我国大型场馆市场化供给的进程仍比较缓慢,具体表现在以下几个方面:一是由市场主体供给的大型场馆较少,特别是由民营资本供给的大型场馆更是凤毛麟角;二是各种市场化供给方式尚未得以广泛应用;三是大型场馆的提供与生产过程尚未分离;四是大型场馆提供所需资金仍以财政拨款为主,较少采用市场化方式筹集。

在大型场馆供给过程中供给决策是关键,没有正确的决策就不可能正确地提供大型场馆。长期以来,我国大型场馆供给的决策缺乏科学性,其供给体制在很大程度上是封闭式的,属于领导意志决定型、经验型,科学的大型场馆供给决策机制尚未建立。

现行大型场馆供给模式存在的弊端主要表现在:(1)束缚了人们对大型场馆性质的认识,使人们误以为大型场馆是公共产品,只能由国家或单位(多为国有企业)垄断生产,个人和其他社会主体一般不能涉足,而且大型场馆应以公益性为主,甚至应免费向社会公众开放。同时,该模式也不适应大型场馆发展对资金的需要,也不利于大型场馆的后期运营。

大型场馆供给市场失灵的主要表现是市场经济主体不愿涉足大型场馆的供给,由民间资本投资供给的大型场馆数量极少,无法满足社会的需要等方面。

大型场馆供给市场失灵的原因主要表现在大型场馆属于准公共产品、具有自然垄断性和大型场馆建设、经营过程中信息严重不对称等方面。

政府失败主要是由政府财力有限、决策主体受主观性影响较大,缺乏科学论证、决策信息不完全、决策者的固有近视、场馆设施提供者缺乏追求盈余的动机以及生产者缺乏竞争与资金使用的监督约束等原因引起的,政府失败主要表现在政府投入不足、场馆设施供给决策失误、供给成本高昂和生产效率低下等方面。

大型场馆的供给具有显著的外部性,主要表现在促进城市空间扩展,完善城市空间布局、促进城市旧区改造,带动区域经济复苏、加快基础设施建设,促进周边土地增值和城市形象提升以及促进第三产业及相关产业发展和提升城市的知名度等方面。国内大陆地区场馆设施外部性的矫正主要有政府供给、庇古税和企业合并等途径。中体模式通过政府规制、企业合并和科斯定理较好地矫正了场馆设施的外部性,为民间资本参与场馆设施供给提供了一种行之有效的模式,是为矫正场馆设施外部性的理想模式。

国外大型场馆市场化供给对我国场馆供给的启示主要表现在以下几个方面:(1)目前美国等发达国家大型场馆尤其是部分可以满足职业体育需要的经营前景比较好的体育场地普遍采取公私联合的投融资模式,该模式有助于吸引民间资本参与场馆的投资,以减轻政府财政负担,使政府将有限的财力用于公益性和群众性体育场馆设施建设。(2)国外大型场馆在融资中一般采取市场化融资方式,注重市场机制的引入与发挥,有助于缓解和解决大型场馆的赛后运营困难,实现场馆赛后运营的市场化。(3)国外尤其是美国大型场馆的建设一般与各职业球队联合,建成后移交给职业球队使用,甚至部分场馆由多个球队同时使用,极大地提高了场馆的使用率,避免了场馆的闲置。(4)国外大型场馆尤其是各职业球队使用的场馆非常注重对场馆冠名权、特许经营权等无形资产的开发,而且无形资产的开发亦成为场馆重要的融资渠道。(5)国外大型场馆设施之所以能够吸引私人资本的广泛参与,在于其良好的投资回报途径和较高的投资回报率。

大型场馆的市场化供给可以加快大型场馆供给,满足各地对于大型场馆的需求、拓宽供给资金来源渠道、控制大型场馆建设规模,节约建设成本、在大型场馆设计与建设中充分考虑赛后运营、降低大型场馆运营成本,减少政府财政支出、提高大型场馆服务质量和效率。

大型场馆市场化供给的必要性主要表现在大型场馆供给需求大,供给严重不足、政府失灵使政府难以独自承担起大型场馆供给重任,现行大型场馆供给体制的弊端要求大型场馆采用市场化方式供给。大型场馆运营状况普遍不理想,对消费者缺乏回应性,大型场馆闲置严重,利用率过低,大型场馆运营成本过高,服务效率低下等方面。

大型场馆供给的现实为其市场化供给提出了迫切需求,法规、政策的出台为大型场馆的市场化供给提供了制度保障。同时,大型场馆也具有一定的盈利性,民间机构的快速发展使其足以担当大型场馆市场化的重任。国内诸多大型场馆市场化供给的成功实践为大型场馆的市场化供给奠定了基础。

国外大型场馆多采用公私合作方式或由民间资本参与场馆供给,在运营上多采用委托经营方式实现大型场馆的市场化运营。国内大陆地区场馆设施民营化供给的进展主要表现在部分场馆设施采用民营化方式供给以及场馆设施委托经营管理和服务外包尚未普及等方面。

政府在市场经济条件下的重要经济职能之一就是提供公共产品包括准公共产品。在大型场馆的市场化供给中政府仍是非常重要的提供主体,但不是唯一的提供主体。大型场馆提供主体除了政府之外还有一个重要主体就是市场,市场在大型场馆市场化提供中扮演着重要角色。从今后大型场馆市场化供给的趋势来看,市场是今后大型场馆市场化供给的重要提供主体。大型场馆的市场化提供方式主要有政府提供和非政府提供,其中前者又包括政府直接提供和政府间接提供,后者包括市场提供和志愿组织提供两种方式。

大型场馆的最佳生产方式是政府与市场合作生产。政府与市场合作供给大型场馆的方式主要有政府委托生产和合作生产两种形式。政府委托生产是政府拥有大型场馆的所有权,但政府不直接参与大型场馆的建设运营,而是将大型场馆经营权委托给市场主体行使,由专业企业等市场主体具体负责大型场馆的建设与运营,实行大型场馆所有权与经营权的分离。

大型场馆市场化供给的主要制度安排包括公私合作伙伴关系(狭义)、政府补助、BOT及其衍生方式、政府供给、服务外包、委托经营管理、承包或租赁经营等。

在大型场馆市场化供给过程中应注意其市场化供给并不意味着公共部门的退出,保护在职职工的合法权益、避免国有资产流失、促进社会效益的发挥和引入竞争机制以及对大型场馆市场化供给的认识等问题。

PPP项目对于大型场馆的市场化供给具有重要的积极意义。大型场馆PPP项目运作流程立项与可行性分析阶段、项目招标阶段、签约及项目公司成立阶段、项目建设或更新阶段、项目运营阶段、项目移交阶段。PPP模式在大型场馆领域应用与其他服务领域中应用的差异主要体现在消费需求富有弹性且稳定性较低、大型场馆兼具公益性和营利性和收益主要来源于非本体收入等方面。PPP模式在我国大型场馆市场化供给中应用的主要实现途径有BOT模式、TOT模式和DBFO模式等。PPP在大型场馆市场化供给中应用需注意避免合约冲突、避免场馆的垄断经营、妥善安置失业人员和防范场馆的过度经营等方面的问题。

政府在场馆设施供给中应发挥主导作用,其主导作用应具体体现在规划制定、供给决策、协调服务、制度支持、资源配置、市场监管、运营服务、权益保护等方面。政府对于场馆设施民营化供给的监管非常必要,其监管内容应主要包括规划设计监管、资金使用监管、工程质量监管、建设内容监管、标准监管、持续服务监管、价格监管和服务质量监管等方面。

根据我国公共事业市场化改革的有关理论和国内外大型场馆市场化的实践,为推进我国大型场馆的市场化供给提出了更新观念、正确认识大型体育场馆的市场化供给、充分发挥政府主导作用,确保必要的财政资金投入、提高大型场馆供给决策的科学性、制定扶持政策,吸引民间机构参与大型场馆供给、加强对大型场馆投资者的权益保护、设计合理的大型场馆投资回报机制、根据实际情况合理选择大型场馆市场化供给的方式和强化政府对大型体育场馆市场化供给的监管等部分具有可操作性的意见和建议。

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